Антикорупційні органи України і дев’ять днів липня 2025 року, коли захиталася їхня незалежність

22 липня 2025 року Верховна Рада України (парламент) ухвалила Закон № 4555-IX. Через 9 днів, 31 липня, вона ухвалила Закон № 4560-IX. Обидва закони було опубліковано в парламентській газеті «Голос України» того ж дня, коли їх ухвалили.

У щорічному звіті про Україну від 4 листопада 2025 року Європейська комісія пише, що перший закон «поставив незалежні спеціалізовані антикорупційні органи — Національне антикорупційне бюро (НАБУ) і Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (САП, SAPO) — під владу політично призначуваного Генерального прокурора». Другий закон, за словами комісії, швидко ухвалили «після внутрішніх протестів і міжнародної критики», і він повернув незалежність НАБУ і САП.

Про що точилася суперечка, стає зрозуміло, якщо подивитися, як розподілено обов’язки між органами, що протидіють корупції.

Запобігання, розслідування, обвинувачення і правосуддя — окремі органи

НАЗК відповідає за запобігання. У звіті Європейської комісії серед його завдань названо перевірку декларацій про майно посадовців і моніторинг їхнього способу життя. НАЗК відповідальне перед Верховною Радою і підзвітне Кабінету Міністрів (стаття 4 Закону «Про запобігання корупції»).

НАБУ — центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Як гарантії незалежності закон називає, зокрема, обрання директора за конкурсом в особливому порядку, вичерпний перелік підстав для припинення його повноважень у законі та конкурсний добір працівників (стаття 4). Там також сказано, що вказівки й вимоги, не передбачені законом, є незаконними і виконувати їх не потрібно.

Окремого закону про САП немає. Цю структуру визначає одна стаття Закону «Про прокуратуру». Цю статтю додав Закон № 198-VIII від 12 лютого 2015 року, а Закон № 3509-IX від 8 грудня 2023 року виклав її в новій редакції. Чинна редакція визначає САП як юридичну особу публічного права і встановлює, що вона розміщується окремо від Офісу Генерального прокурора. Генеральному прокуророві та його заступникам заборонено давати прокурорам САП вказівки щодо виконання ними службових обов’язків (частина шоста статті 8-1).

Вищий антикорупційний суд — спеціалізований суд, створений законом 2018 року. Закон визначив, що суд починає роботу після того, як за конкурсом призначать щонайменше 35 суддів (з них не менше 10 — в апеляційній палаті). Під час добору суддів Громадська рада міжнародних експертів допомагає Вищій кваліфікаційній комісії суддів оцінювати, чи відповідають кандидати критеріям доброчесності.

НАБУ розслідує, САП наглядає за розслідуванням і висуває обвинувачення, Вищий антикорупційний суд судить. Два закони липня 2025 року зачепили в цьому ланцюжку саме частину НАБУ і САП.

Що ЄС ставив умовою вступу

Коли 17 червня 2022 року Європейська комісія рекомендувала надати Україні статус кандидата на вступ, одним із семи заходів, на які вона спиралася, була боротьба з корупцією. Серед вимог — нарощувати результати розслідувань, обвинувачень і вироків у справах про корупцію на високому рівні, завершити призначення нового керівника САП, розпочати й завершити добір нового директора НАБУ.

Коли в червні 2026 року на переговорах про вступ до ЄС відкрили кластер «Основи», ЄС у документі зі спільною позицією також написав, що підслідність НАБУ потрібно поширити на всі посади з високим ризиком, зокрема на керівництво Офісу Президента і голів обласних державних адміністрацій. Разом із тим, щоб САП могла розпочинати кримінальні провадження щодо народних депутатів без попереднього погодження Генерального прокурора, це включено до проміжних критеріїв (проміжних бенчмарків), від яких залежить просування переговорів.

Закон № 4555-IX від 22 липня

Цей закон — зміни до Кримінального процесуального кодексу щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних з особами, зниклими безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану. Крім того, що випливає з назви, він містив положення щодо НАБУ і САП. Основні з них такі (стислий виклад статей).

• Генеральний прокурор може письмово доручити керівникові органу досудового розслідування надати матеріали розслідування, і це доручення обов’язкове до виконання. Положення, яке виключало б НАБУ, немає (стаття 36 КПК)
• Повноваження передавати справи з підслідності НАБУ іншому органу розслідування, якщо розслідування неефективне або якщо є об’єктивні обставини, через які орган не може працювати в умовах воєнного стану, має Генеральний прокурор (стаття 36)
• Керівника САП чи його заступника можна призначити прокурором у конкретній справі лише рішенням Генерального прокурора (стаття 37)
• Спори про підслідність у справах, які можуть належати до підслідності НАБУ, вирішує Генеральний прокурор (стаття 216)
• У Законі «Про прокуратуру» прокурором вищого рівня щодо керівника САП визначено Генерального прокурора, а заборону давати вказівки прокурорам САП залишено лише для першого заступника і заступників Генерального прокурора (частина шоста статті 8-1)
• На час воєнного стану дозволено без конкурсу призначати прокурорів в Офіс Генерального прокурора й обласні прокуратури шляхом переведення з прокуратур нижчого рівня або призначення осіб, які не є прокурорами (перехідні положення того самого закону)

У звіті Європейської комісії зазначено, що того ж липня Офіс Генерального прокурора, Служба безпеки України (СБУ) і Державне бюро розслідувань провели численні обшуки, пов’язані з працівниками НАБУ, частину працівників затримали і взяли під варту, а СБУ провела раптову перевірку поводження з секретною інформацією в НАБУ і САП, — і що одразу після цього Верховна Рада ухвалила цей закон.

Закон № 4560-IX від 31 липня

Закон, ухвалений через 9 днів, стосується «посилення повноважень Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури». Він ще раз змінив статті, змінені Законом 4555-IX. Основні відмінності такі.

Крім того, Закон 4560-IX визначив, що детективи НАБУ виконують лише письмові вказівки прокурорів САП, а керівник САП здійснює повноваження «керівника органу прокуратури», передбачені Кримінальним процесуальним кодексом.

Водночас з’явилися й нові положення. Працівники НАБУ, САП, Бюро економічної безпеки, Офісу Генерального прокурора, Державного бюро розслідувань і Національної поліції, які мають допуск до державної таємниці, щонайменше раз на 2 роки проходять перевірку на поліграфі (детекторі брехні) в порядку, погодженому з СБУ, щодо того, чи не діють вони в інтересах держави, яку Верховна Рада визнала державою-агресором. Протягом 6 місяців після набрання законом чинності СБУ перевіряє тих самих працівників. Протягом 1 місяця потрібно встановити правила, що забороняють працівникам НАБУ виїзд за кордон під час воєнного стану, крім службових відряджень (перехідні положення).

У звіті Європейської комісії сказано, що Закон 4560-IX повернув незалежність НАБУ і САП, проте інших проблемних положень не зачепив. Як приклад названо положення, що дозволяє під час воєнного стану без конкурсу переводити й призначати прокурорів в обласні прокуратури та Офіс Генерального прокурора; за звітом, переведення на підставі цього положення вже почалися. Щодо перевірок працівників правоохоронних органів з боку СБУ комісія також зазначила, що бракує запобіжників від зловживань.

Інші проблеми, які називає Європейська комісія

У тому самому звіті названо й низку інших питань.

• Перший зовнішній незалежний аудит ефективності НАБУ, завершений у травні 2025 року, оцінив НАБУ як «помірно ефективне»
• НАБУ досі фактично не має власної спроможності знімати інформацію з каналів зв’язку. Меморандум, укладений із СБУ в жовтні 2024 року, відкладає план його виконання до скасування воєнного стану
• Під час добору для збільшення кількості суддів Вищого антикорупційного суду на 25 осіб із 140 кандидатів до призначення дійшли 2
• НАЗК зберігає центральну роль в антикорупційній політиці, але щодо неупередженості й ефективності частини його роботи висловлюють занепокоєння

Як під час воєнного стану розподіляють повноваження Президент, Верховна Рада і Кабінет Міністрів, розповідаємо в статті Що вирішують Президент, Верховна Рада і Кабінет Міністрів України.