Близько 20 років заборони на продаж сільгоспземель: десять законів, що відсували строк

До 1 липня 2021 року значну частину сільськогосподарських земель в Україні не можна було продати. Заборона з’явилася 2001 року як «тимчасова», щоразу, коли надходив строк, її продовжували законом, і вона протрималася близько 20 років. В Україні її називали «земельним мораторієм».

Чому заборону запровадили, як її продовжували і що поклало їй край? Від земельної реформи 1990-х років до рішення Європейського суду з прав людини 2018 року і закону 2020 року простежуємо це за текстами нормативних актів і текстом судового рішення.

1990-ті: «частки», роздані селянам

У радянській Україні вся земля належала державі. За викладом обставин у рішенні Європейського суду з прав людини, Земельний кодекс від 18 грудня 1990 року дозволив місцевим радам передавати землю фізичним особам. Указ Президента № 720/95 від 8 серпня 1995 року визначив порядок, за яким землі колективних господарств («колективних сільськогосподарських підприємств», на які перетворили колгоспи тощо) розподілялися як «земельні частки (паї)» — права на певну кількість гектарів без визначення місця розташування — між дійсними й колишніми членами господарств, працівниками сільських шкіл і лікарень тощо. Указ Президента № 1529/99 від 3 грудня 1999 року вимагав до квітня 2000 року ліквідувати колективні сільськогосподарські підприємства, розподіливши земельні частки (паї) і майно.

За Постановою Верховної Ради № 882-IV від 22 травня 2003 року, сертифікати на право на земельну частку (пай) отримали 6,87 млн громадян, а станом на 1 березня 2003 року 3,17 млн (47,2%) із них замінили сертифікати на державні акти на право власності на конкретні земельні ділянки. Різниця між областями була великою: у Кіровоградській області державні акти отримали 96%, а в Житомирській — 13%. Постанова також зазначає, що 107 тис. сертифікатів уже були продані, подаровані або іншим способом відчужені.

2001 рік: початок заборони

Першою заборону встановив Закон № 2242-III від 18 січня 2001 року «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)». Він визначив, що до врегулювання цього питання Земельним кодексом власники земельних часток (паїв) тимчасово не можуть відчужувати їх шляхом купівлі-продажу, дарування тощо. Винятками були спадкування і викуп земельних ділянок для державних і громадських потреб.

25 жовтня того ж року ухвалили новий Земельний кодекс (№ 2768-III), який набрав чинності 1 січня 2002 року. Пункт 15 його Перехідних положень установив, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни — власники земельних часток (паїв) не вправі до 1 січня 2005 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та частки (паї). Винятками були міна, спадкування і вилучення земель для суспільних потреб.

Хронологія: як переписували строк

Коли наблизився строк 2005 року, Верховна Рада переписала пункт 15 Перехідних положень і продовжила заборону. Надалі це повторювалося знову і знову.

Скільки разів продовжували

Кількість продовжень залежить від того, що рахувати. У примітках до змін пункту 15 Земельного кодексу перелічено 15 законів, зокрема Закон № 552-IX 2020 року. Із них дату закінчення заборони відсували 10 законів 2004–2018 років (без закону про бюджет 2008 року, визнаного неконституційним). Решта стосувалися інших питань, а не строку: недійсності угод (лютий 2006 року), зміни цільового призначення земель, переданих інвесторам за угодами про розподіл продукції (Закон № 5406-VI, жовтень 2012 року), режиму земель державної та комунальної власності (Закон № 2498-VIII, липень 2018 року) тощо.

Від «закону про ринок земель» до «закону про обіг земель сільськогосподарського призначення»

Змінювалася й назва закону, який норми називали умовою зняття заборони. У змінах 2006 року це закон «про ринок земель», а зі змін листопада 2012 року — закон «про обіг земель сільськогосподарського призначення». За текстом рішення ЄСПЛ, 9 грудня 2011 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт «Про ринок земель», але далі його розгляд, імовірно, не просувався, а під час обговорення звучали пропозиції змінити назву закону. Слово «мораторій» у наведених тут нормах не трапляється. Норми сформульовані як «не вправі продавати або іншим способом відчужувати» і «не допускається», а рішення ЄСПЛ пояснює, що цю заборону «в Україні зазвичай називають “земельний мораторій”».

2018 рік: рішення Європейського суду з прав людини

Порушенням захисту права власності за Європейською конвенцією з прав людини (стаття 1 Першого протоколу) цю заборону визнав Європейський суд з прав людини у рішенні від 22 травня 2018 року у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» (заяви № 846/16 та № 1075/16). Сім суддів Четвертої секції ухвалили рішення одноголосно; воно набуло статусу остаточного 22 серпня 2018 року.

Заявники народилися 1947 і 1939 року. Обоє успадкували земельні частки (паї), які отримали їхні матері, а земельні ділянки, виділені в натурі (2,5917 гектара в Рівненській області і 3,41 гектара в Тернопільській області), передали в оренду компаніям. Вони скаржилися, що через заборону не можуть продати землю і що це порушує їхнє право власності.

Уряд стверджував, що заборона потрібна для запобігання надмірній концентрації землі в руках заможних осіб або ворожих сил, припиненню її обробки, безземеллю та зубожінню сільського населення, а отже, для національної та продовольчої безпеки; він також заперечував, що заявники успадкували землю, знаючи про обмеження. Суд визнав, що рішення національних органів влади про те, що мораторій слугував цим цілям, не можна вважати «явно необґрунтованим» (пункт 108), але зазначив, що після законів грудня 2007 року і червня 2008 року конкретна кінцева дата зникла, мораторій став de facto необмеженим, а жодної підстави для цієї зміни наведено не було (пункти 117 і 119). За висновком Суду, невизначеність, створена неодноразовими продовженнями мораторію, сама по собі посилила тягар для власників, а їхні права власності на практиці стали ненадійними й перестали бути невід’ємними (пункт 146).

Суд доходить висновку, що на заявників як на фізичних осіб було покладено тягар нездатності органів влади дотриматися встановлених ними самими цілей та кінцевих строків. (…) Суд вважає, що тягар, покладений на заявників, є надмірним.

Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», пункт 147 (автентичний переклад, база даних «Законодавство України», 974_c79)

Оскільки проблема полягає в самій законодавчій ситуації, Суд вирішив, що Україна має вжити законодавчих та/або інших заходів загального характеру, щоб забезпечити справедливий баланс між інтересами власників земель сільськогосподарського призначення та загальними інтересами суспільства (пункт 150). Водночас Суд залишив вибір способу за державою і зазначив: «Рішення Суду не слід розуміти як таке, що зобов’язує невідкладно запровадити необмежений ринок земель сільськогосподарського призначення в Україні». Щодо моральної шкоди Суд визнав, що встановлення порушення само по собі є достатньою справедливою сатисфакцією, і присудив кожному заявникові 3000 євро компенсації судових та інших витрат.

За текстом рішення, трохи раніше, 14 лютого 2018 року, Конституційний Суд України відхилив подання 55 народних депутатів, які просили визнати продовження заборони неконституційним, не розглянувши його по суті: аргументи, наведені в обґрунтування подання, суд визнав недостатніми.

Закон 2020 року і відкриття ринку 2021 року

31 березня 2020 року Верховна Рада ухвалила Закон № 552-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення». Закон набрав чинності 1 липня 2021 року, і з цього дня громадяни можуть купувати до 100 гектарів сільськогосподарських земель на одну особу. З 1 січня 2024 року купувати до 10 000 гектарів можуть і юридичні особи України, учасниками яких є лише громадяни України, держава та/або територіальні громади.

Іноземці та юридичні особи з іноземними учасниками станом на вересень 2026 року купувати сільськогосподарські землі не можуть. Стаття 130 Земельного кодексу встановлює, що юридичні особи, учасниками або кінцевими бенефіціарними власниками яких є особи, які не є громадянами України, можуть набувати такі землі лише з дня та за умови схвалення цього рішення на референдумі. Водночас стаття 20 Закону «Про всеукраїнський референдум» (2021 року, № 1135-IX) забороняє призначення та проведення референдуму в разі введення воєнного стану. Указом Президента від 13 липня 2026 року строк дії воєнного стану продовжено на 90 діб з 2 серпня. Про те, що зупинено в умовах воєнного стану, йдеться у статті про воєнний стан.

Угоди після відкриття ринку

За повідомленням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) від 4 березня 2026 року, з 1 липня 2021 року до 3 березня 2026 року було укладено 334 803 договори купівлі-продажу сільськогосподарських земель загальною площею 1,001 млн гектарів. За даними служби, це 5,8% земель, на які раніше поширювався мораторій, а більша їхня частина досі перебуває в оренді. Середня ціна гектара на початок 2026 року становила 64 631 гривню (за перерахунком служби — 1 501 долар США) і за цей період зросла на 96% у гривні. Усі ці цифри — з повідомлення служби, а не з незалежних підрахунків.

Про врожайність і посівні площі основних культур на українських сільгоспземлях — у статті про врожаї трьох основних культур.